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〔2019〕连行复第30号申请人许某启不服被申请人东海县人民政府作出的土地使用权属处理决定案行政复议决定书

  • 时间:2020-01-15 15:13
  • 来源:市司法局
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连云港市人民政府

行政复议决定书

〔2019〕连行复第30号

申请人:许某启。

被申请人:东海县人民政府。

申请人许某启不服被申请人东海县人民政府(以下简称东海县政府)于2019年4月2日作出《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》的行政行为,于2019年5月7日向本机关申请行政复议,并于2019年5月16日补正行政复议申请。本机关于2019年5月17日依法予以受理。本机关于2019年6月27日举行了听证。同日,申请人对本案申请调解,本机关于当日决定中止审理,待调解结束后再恢复审理。后经多次调解未果,本机关于2019年9月9日决定恢复审理。后因案件情况复杂,本机关于2019年9月27日决定延期30日作出行政复议决定。现已审理终结。

申请人请求:撤销被申请人东海县政府于2019年4月2日作出的《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,责令被申请人重新作出处理决定。

申请人称:根据连云港市中级人民法院(2015)连行初字第00023号行政判决书和省高院(2017)苏行终917号行政判决书以及(85)东法牛民字第45号民事调解书所确定的义务,被申请人应当依法履行人民法院判决确定的义务,依法应当负责做好超越职权安置无效的善后工作,回到原拆迁安置状态而按当时被申请人安置的六间宅基地重新安置,赔偿因错误安置给申请人造成的一切损失。

被申请人认定申请人的土地使用权面积为112.5平方米无事实依据和法律依据。申请人宅基地经过(85)东法牛民字第45号民事调解书确定的合法使用权面积496平方米(31米*16米)应当作为定案依据,另外还有院落空地道路化粪池大门及下水道占地合计大约600平方米。被申请人只认定112.5平方米的土地使用权面积,严重违反了法律规定,现场勘测也未经申请人确认。

被申请人作出的处理决定严重违反法定程序。申请人于2015年6月就向被申请人提交了《越权无效应予回复安置申请书》,而被申请人过了三年都未作出任何处理,至2018年5月二审判决结束仍不予理睬,直至2019年4月2日才作出处理决定,程序严重违法。

被申请人作出的处理决定以出让土地使用权方式疑似就地安置而非重新安置违反了人民法院判决确定的义务,要求申请人自行缴纳土地出让金及相关办证登记费用更没有法律依据。出让土地并收取出让金既不是判决确定的赔偿义务,也不是归还申请人原先合法的宅基地。如果被申请人没有违法,申请人宅基地的土地使用权在十八年前就早已办好了,一切办理不动产权证的费用应由被申请人承担。

为了构建和谐社会,加快法治政府建设,切实解决执行难,让人民群众都能感到公平正义,申请人愿意放弃大部分合法权益与被申请人达成和解,调解意见为:被申请人在处理决定书的基础上增加88平方米土地使用权,重新确权200.5平方米土地使用权给申请人,并免费办理不动产权证;申请人放弃赔偿抵冲本案土地出让金和办证费用;请求对申请人房屋面积重新测算(地下室未算)。

综上,特向复议机关申请行政复议,请求撤销被申请人作出的《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,责令被申请人重新作出处理决定。

申请人提交的证据材料:

1.关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书;

2.行政复议告知书;

3.行政起诉状、连云港市中级人民法院(2015)连行初字第0023号行政判决书、江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号行政判决书。

4.东海县人民法院(85)东法牛民字第45号民事调解书;

5.人民来信批办单;

6.对许中某、董某荣房产一案讨论;

7.关于天桥旅社拆除许中某三间房子情况汇报;

8.许中某、董某荣房屋一案调查情况小结;

9.申请办理国有土地使用证、关于住宅用地的确权申请。

被申请人称:申请人的行政复议请求依法不能成立。申请人因其拆迁安置房屋所在的土地被登记在上海铁路局的用地范围内【东国用(2010)第0014XX号《国有土地使用权证》】,于2015年5月向被申请人提交了《越权无效,应予回复安置申请》。2015年10月,申请人以被申请人未履行法定职责为由,向连云港市中级人民法院提起行政诉讼,经连云港市中级人民法院和江苏省高级人民法院审理,分别作出了连云港市中级人民法院(2015)连行初字第00023号《行政判决书》和江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号《行政判决书》,判决被申请人针对申请人提出的履行法定职责的申请作出处理决定。被申请人根据人民法院的判决,结合与申请人有直接利害关系的房屋只涉及登记在上海铁路局范围内的112.5平方米土地,被申请人于2019年4月2日作出了《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,决定“位于东海县牛山街道站前街东国用(2010)第0014XX号《国有土地使用权证》范围内的、由许某启实际占有和使用土地面积为112.5平方米国有土地使用权归许某启使用。许某启可于本决定书生效后携带身份证、户口本、建房规划手续和东海县人民法院牛民字(1985)第45号《民事调解书》以及其他相关办理不动产权登记所需证件和文件到东海县自然资源和规划局申请办理不动产登记手续,所需土地出让金及相关办证登记费用自理”。被申请人作出的《处理决定》是根据申请人的申请结合相关人民法院判决认定的事实依法作出的,认定的事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确、程序合法。申请人请求撤销被申请人作出的《处理决定》没有事实和法律依据,其复议请求依法不能成立。

在被申请人收到申请人的《行政复议申请书》和连云港市人民政府《行政复议答复通知书》后,申请人又向被申请人提交了《申请免缴宅基地出让金》的申请,请求免缴《处理决定书》土地出让金、在决定书出让的112.5平方米土地基础增加88平方米土地使用权。被申请人认为:根据《土地管理法》的规定,使用国有土地进行建设的,应当以出让等有偿使用方式取得,以出让方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。因此,申请人因住宅建设使用国有土地的,依法应当按照国务院规定的标准和办法缴纳土地使用权出让金等费用。申请人以提起行政复议等方式谋取减免土地出让金的,属于违法逃避缴纳规费等法定义务的行为,依法应当不予支持。

综上所述,申请人提起的行政复议请求没有事实和法律依据,请求市人民政府依法查明案件事实并驳回申请人的行政复议请求。

被申请人提交的证据材料:

1.越权无效应予回复安置申请书;

2.连云港市中级人民法院(2015)连行初字第0023号行政判决书、江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号行政判决书;

3.关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理告知书、关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书及送达回证;

4.许某启房屋位置图2张;

5.备忘录;

6.复议期间申请人提交的免缴宅基地出让金申请。

经审理查明:申请人许某启系东海县牛山街道居民,2015年7月5日,许某启向东海县政府邮寄《越权无效,应予回复安置申请书》(以下简称《申请书》),该《申请书》的主要内容为:“许某启父亲许中某于1953年在东海县南路西段北侧建红草房九间开旅社,1957年东海县政府对该九间房屋中的六间房屋进行拆迁后,将许中某安置在东海县火车站广场东侧,做好六间地基和墙框,由许中某盖好后居住。1992年许中某去世,根据子女赡养老人和房屋协议的约定,该六间房屋中的三间房屋由许某启继承。2000年许某启翻建这三间房屋时铁路管理部门称该地块土地使用权属铁路管理部门所有,导致许某启不得不逐年缴纳土地使用费。许某启多次信访解决未果。许某启认为上述争议的发生起因于东海县政府超越职权,将涉案房屋所占有的宅基地确权给上海铁路局,违法处分了涉案土地使用权所致,东海县政府超越职权属于无效行政行为,依法应当负责善后,回复到原拆迁安置状态而重新安置。具体要求是按当时东海县政府安置的六间宅基地继受安置”。被申请人签收了该份申请书。

被申请人收到申请书后在法定期限内未作出处理。申请人于2015年10月13日起诉至连云港市中级人民法院,请求判决东海县政府履行回复安置许某启宅基地并作出处理的法定职责。连云港市中级人民法院经审理后于2016年12月23日作出(2015)连行初字第0023号《行政判决书》,认为根据法律规定,无论土地确权及土地征收均属人民政府的法定职责。本案许某启主张其因拆迁安置房屋的所在土地被划为铁路用地,导致其土地上权益无法实现,向东海县政府申请重新安置土地。东海县政府在该案庭审过程中认可案涉土地性质为国有土地,1995年左右以划拨方式将土地使用权确权给上海铁路局。涉案房屋安置确系历史遗留问题,但许某启向东海县政府提出申请是基于东海县政府作出的土地确权行为导致其信赖利益受损,对此纠纷当地政府及主管部门一直未能解决。该申请并非信访行为,无论其主张是否成立,东海县政府均应依法审查并作出相应处理,东海县政府在相关信访答复意见中也明确告知当事人通过法律途径解决。东海县政府属于不履行法定职责行为。鉴于东海县政府需要对许某启的请求进行调查或者裁量,应当判决东海县政府针对许某启的请求作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决责令东海县政府在本判决生效后六个月内针对许某启提出的履行法定职责申请作出处理决定。

被申请人东海县政府不服(2015)连行初字第0023号《行政判决书》,上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院经审理后于2018年5月30日作出(2017)苏行终917号《行政判决书》,认为本案纠纷的根源是,上诉人东海县政府于1957年因修建道路等需要,拆除被上诉人许某启父亲原房屋,经有关镇政府同意,许某启父亲在涉案土地上建造房屋。许某启父亲基于对政府的信赖,已在安置的土地上建造房屋。为充分保障被拆迁人的合法权益,东海县政府拆迁安置时,提供权属清楚且无争议的土地供被拆迁人建造房屋,系其应尽的义务。但涉案房屋建成后,东海县政府自认于1995年左右已将涉案土地确权给上海铁路局,直接导致房屋和土地权属不一致,东海县政府对该纠纷的产生负有不可推卸的责任。东海县政府收到《申请书》后,未进行调查和处理,构成行政不作为,侵犯许某启的信赖利益和合法利益。东海县政府应当积极推进法治政府、诚信政府建设,决不能“新官不理旧账”,及时解决涉案房屋和土地权属不一致的矛盾,依法、充分保障许某启合法权益。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决东海县政府于原审判决生效后六个月内针对许某启提出的履行法定职责申请作出处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

为履行人民法院的上述生效判决,被申请人针对申请人提出的涉案申请予以立案。2019年2月15日,东海县自然资源和规划局委托测绘公司对申请人的涉案土地进行实地勘测,制作了许某启站前街房屋位置图,但未制作相应实地勘测调查表和勘测报告,勘测的土地面积112.5平方米和房屋面积277.4平方米也没有申请人签字确认,申请人亦不认可勘测结果。

2019年3月12日,被申请人东海县政府对申请人许某启作出《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理告知书》,主要内容载明:“根据连云港市中级人民法院(2015)连行初字第00023号《行政判决书》和江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号《行政判决书》,本机关对你于2015年7月5日所提出《申请书》中的申请已予以立案。本机关召集县自然资源和规划局、住建局、牛山街道等单位专题研究你在申请书中的请求事项和生效的法律文书,责成县自然资源和规划局进行调查核实你反映的相关情况,并要求积极落实县政府会议精神,与铁路方进行协调、沟通,尽快处理你的请求事项。目前,申请事项正在逐项落实中。特此告知。”被申请人于2019年3月18日向申请人送达该告知书,申请人拒绝签收。2019年3月13日,被申请人与上海铁路局协商,铁路局原则上同意将位于东海县火车站线路北侧、广场东侧138.7平方米铁路用地调整给被申请人(土地四至范围详见测量定界图,其中许某启家使用面积为112.5平方米),由被申请人在东海县站周边调整138.7平方米国有土地给铁路局,确保东海县站宗地原有证载面积不减少。双方于2019年5月10日制作了备忘录。

2019年4月2日,被申请人东海县政府向申请人许某启作出并送达《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,主要内容载明:“根据连云港市中级人民法院(2015)连行初字第00023号《行政判决书》和江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号《行政判决书》,本机关对你于2015年7月5日提出的《申请书》中的申请已经予以立案,并进行调查处理。对你在《申请书》中所反映事项涉及的宗地,由原东海县国土资源局(现东海县自然资源和规划局)于2019年2月15日委托专业测绘公司江苏兼金信息产业有限公司进行实地勘测,并经你指界确认。经实测,该宗地土地面积为112.5平方米、房产面积为277.4平方米。实测的土地使用面积与你2015年5月6日向徐州铁路土地局申请的转让面积110平方米基本相符。实地踏勘过程中,确认目前该处房产由你实际居住使用。根据《申请书》中的内容,你诉称涉案宗地在铁路办证范围内,导致你无法办理合法不动产权证,无法进行正常的不动产物权处置。为了切实解决你的困难,经本机关与铁路部门协调,决定将涉案宗地从铁路用地分离出来,由你使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定,本机关作出如下决定:位于东海县牛山街道站前街东国用(2010)第0014XX号《国有土地使用权证》范围内的、由许某启实际占有和使用土地面积为112.5平方米国有土地使用权归许某启。许某启可于本决定书生效后携带身份证、户口本、建房规划手续和东海县人民法院(85)东法牛民字第45号《民事调解书》以及其他相关办理不动产权登记所需证件和文件到东海县自然资源和规划局申请办理不动产登记手续,所需土地出让金及相关办证登记费用自理。如对本决定不服,可自收到本决定书之日起60日内向连云港市人民政府申请行政复议,也可以在六个月内向连云港市中级人民法院提起诉讼,逾期不申请复议或起诉的,按本决定执行。”申请人不服该处理决定,于2019年4月29日向被申请人提出行政复议申请,被申请人于2019年4月30日作出〔2019〕东行复第15号《行政复议告知书》,告知申请人如不服该处理决定,应当依法向连云港市人民政府提出。后申请人向本机关提出本案行政复议申请。

另查明,在本案行政复议期间,被申请人于2019年10月25日作出《关于撤销<关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书>的决定》,自行撤销了其于2019年4月2日作出的《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,并于10月28日上午向申请人直接送达。而申请人不同意撤回本案行政复议申请。

以上事实有被申请人提供的越权无效应予回复安置申请书、连云港市中级人民法院(2015)连行初字第0023号行政判决书、江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号行政判决书、关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理告知书、关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书及送达回证、许某启房屋位置图2张、备忘录、关于撤销<关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书>的决定及送达回证,申请人提供的行政复议告知书、东海县人民法院(85)东法牛民字第45号民事调解书、行政起诉状等证据予以证实。

本机关认为:《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”;第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”;第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定:“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的,拟定处理意见,报同级人民政府作出处理决定”。依据上述法律规定以及连云港市中级人民法院和江苏省高级人民法院的生效判决,被申请人针对申请人提出的涉案履行法定职责申请负有在法定期限内作出处理决定的法定职责。

被申请人在对许某启父亲进行拆迁安置时,提供权属清楚且无争议的土地供许某启父亲建造房屋,系其应尽的义务。但涉案房屋建成后,被申请人于1995年左右又将涉案土地确权给上海铁路局,直接导致涉案房屋和土地权属不一致,被申请人在收到申请人许某启的涉案《申请书》后,应当进行调查和处理,及时解决涉案房屋和土地权属不一致的矛盾,依法、充分保障申请人合法权益。为了解决申请人涉案房屋和土地权属不一致的矛盾,被申请人选择与上海铁路局协商,将之前确权给上海铁路局的部分土地置换出来,通过作出涉案土地使用权属处理决定的方式将涉案土地使用权属确权给申请人,符合人民法院生效判决确定的“责令东海县政府针对许某启提出的履行法定职责申请作出处理决定”要求,这种处理方式并无不当,也更有利于解决申请人目前所居住房屋的土地权属与房屋权属不一致的问题。

《土地权属争议调查处理办法》第十七条规定:“承办人在调查处理土地权属争议过程中,可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助,并如实提供有关证明材料”;第十八条规定:“在调查处理土地权属争议过程中,国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的,应当通知当事人及有关人员到现场。必要时,可以邀请有关部门派人协助调查”。被申请人作出的涉案土地使用权属处理决定认定“对申请人在《申请书》中所反映事项涉及的宗地,由原东海县国土资源局(现东海县自然资源和规划局)于2019年2月15日委托专业测绘公司江苏兼金信息产业有限公司进行实地勘测,并经申请人指界确认。经实测,该宗地土地面积为112.5平方米、房产面积为277.4平方米”,并决定将涉案112.5平方米国有土地使用权确权给许某启。但被申请人未提供申请人签字确认的指界勘测相关材料、测绘公司作出的勘测报告以及县国土资源部门向有关单位或者个人(如与涉案土地有权属争议或界址争议的单位或个人)调查取证的材料,仅提供“许某启房屋位置图”并不能证明被申请人认定的上述事实,并且申请人对涉案土地的界址以及所测的土地面积均不认可。因此,被申请人作出的涉案土地使用权属处理决定认定主要事实不清,证据不足。

江苏省高级人民法院于2018年5月30日作出维持原判的二审判决并送达当事人后,连云港市中级人民法院的一审判决就已生效,被申请人应当在该判决生效的六个月内针对许某启提出的履行法定职责申请作出处理决定,而被申请人于2019年4月2日才作出涉案土地使用权属处理决定,已时隔十个多月,扣除二审判决送达的合理时间,也显然超过了六个月的履行期限,同时也超过了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条和第三十条规定的期限,违反法定程序。

根据《不动产登记暂行条例》和国家发展改革委、财政部《关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》的相关规定,办理不动产登记和收取不动产登记费均属于不动产登记机构的法定职责,涉案土地出让金及相关办证登记费用如何收取应由县自然资源和规划局来决定,不属于被申请人作出涉案土地使用权属处理决定应当处理的内容,而被申请人在涉案土地使用权属处理决定中直接告知申请人“所需土地出让金及相关办证登记费用自理”不符合法律规定。

综上,被申请人作出的《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》,存在认定事实不清、证据不足、违反法定程序等问题,依法应予撤销,并责令被申请人在法定期限内重新作出处理决定。鉴于被申请人已自行撤销涉案土地使用权属处理决定,本机关已无再行撤销的必要,但仍需责令被申请人对有关事项重新作出处理决定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1、3目之规定,本机关决定如下:

确认被申请人于2019年4月2日作出的《关于牛山街道居民许某启土地使用权属处理决定书》违法;责令被申请人在收到本决定书之日起六个月内重新作出处理决定。

申请人如不服本决定,可在收到本决定书之日起15日内向江苏省连云港市中级人民法院提起诉讼。

2019年10月28日