申请人高某山不服被申请人连云港市交通运输局作出连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》的行政行为一案的行政复议决定书
连云港市人民政府
行政复议决定书
〔2024〕连行复第286号
申请人：高某山。
被申请人：连云港市交通运输局。
申请人高某山不服被申请人连云港市交通运输局作出连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》的行政行为，于2024年11月28日向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年12月3日依法予以受理并适用普通程序审理。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》。
申请人称：申请人对执法单位的证据有异议，要求执法单位出示取证视频，确保证据的合法性、合理性。车辆扣押没有充分的证据，不能证明申请人在2024年11月22日15时左右从事违法营运活动，只是运管所谓的后台看到2024年8月13日在滴滴打车上的接单记录（两条），没有更多的证据证明连续或继续从事违法营运活动。如果是违法营运车辆不可能就两单记录，而且8月份到11月相隔3个月左右。从主观判定一辆车是否涉嫌违法营运也要根据一辆车的接单量。2024年11月25日上午申请人到连云港市交通运输综合执法支队一大队作笔录，有工作人员说不交罚款车子就一直扣着，让申请人妥协交罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十三条关于首违不罚的规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。请求撤销被申请人对其作出的行政处罚决定。
申请人提交的证据材料有：
1.《行政处罚决定书》；
2.罚没款票据复印件。
被申请人称：1.主体认定方面。申请人是连交路执〔2024〕657号行政处罚案件的适格被处罚主体。2024年11月22日15时44分，被申请人执法人员在江苏省连云港某学校附近进行执法检查，发现申请人涉嫌未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动。经查，申请人于2024年7月10日注册滴滴车主平台，注册成为滴滴出行司机。2024年8月13日13时53分，申请人通过滴滴出行/滴滴车主平台，使用注册案涉车辆，将1名乘客从苍梧路某鸭血粉丝汤&锅贴（巨龙南路店）送到巨龙路某鸡鱼馆（建设路店），运输费用8元；14时14分，申请人通过滴滴出行/滴滴车主平台，使用案涉车辆，将另1名乘客从郁洲南路某小区-东北门送到海州区某汽车销售店，运输费用18.89元。申请人在接受执法人员询问时陈述，在上述两趟次网络预约出租汽车运输行为中，申请人让另1名网约车司机驾驶申请人的车辆，使用申请人的手机登录申请人的滴滴车主账号，申请人同时也坐在车上，上述收益也均归申请人所有。该名驾驶员按照申请人的指示予以示范，申请人是真正的行为人，具有完全民事行为能力。申请人为连交路执〔2024〕657号行政处罚案中未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动的行为人和受益人，作为被处罚主体适格。
2.违法事实的认定方面。2024年11月22日15时44分，被申请人执法人员在江苏省连云港某学校附近进行执法检查，发现申请人当时驾驶案涉车辆，车上有1名乘客。经执法人员核查手持执法终端，该车未办理《网络预约出租汽车运输证》，但存在网络预约出租汽车接单行为记录。执法人员遂依法予以检查。经查，当时该车上乘客通过顺风车平台选择乘坐申请人车辆，并非是通过网络预约出租平台约车，执法人员未认定申请人该趟次接顺风单行为涉嫌违规从事客运经营。但经检查，申请人于2024年7月10日通过滴滴车主平台注册成为滴滴出行网约车司机，所驾驶案涉车辆未办理《网络预约出租汽车运输证》。2024年8月13日13时53分，申请人通过滴滴出行/滴滴车主平台，使用案涉车辆，将1名乘客从苍梧路某鸭血粉丝汤&锅贴（巨龙南路店）送到巨龙路某鸡鱼馆（建设路店），运输费用8元；14点14分，申请人通过滴滴出行/滴滴车主平台，使用案涉车辆，将另1名乘客从郁洲南路某小区-东北门送到海州区某汽车销售店，运输费用18.89元。申请人在2024年11月25日接受被申请人执法人员询问时对上述违法行为予以确认。
3.法律依据适用方面。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十二条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7 座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”第十三条规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。”第三十四条第一款第二项规定：“违反本规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并按照以下规定分别予以罚款；构成犯罪的， 依法追究刑事责任：（二）未取得《网络预约出租汽车运输证》的，对当事人处以3000元以上10000元以下罚款。”申请人未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动的行为符合上述违规行为构成要件，应当受《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相应条款调整。《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”申请人未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动的行为发生于2024年8月13日，至被申请人执法人员检查时未超出法定追溯时效，应当依法予以处罚。
《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这两条具体法律条文应结合起来系统理解，在考虑违法行为是否属于轻微情形时应当结合违法行为的事实和性质予以综合认定。在道路运输执法工作中，包括未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动在内的非法营运行为。因车辆未按照营运车辆技术管理规定等要求经检测合格、达到营运车辆法定技术等级，并定期维护和检测，车辆保险也未涵盖承运人责任险等充分保障乘客合法权益的险种。驾驶员未经旅客急救、紧急状况下的应急驾驶等道路运输从业相关的专业知识培训，直接对人民群众生命健康安全存在重大风险隐患，一直是交通运输执法监管的重点。在法律法规对道路运输违法行为处罚权的设定上，对非法营运行为设定的处罚幅度也是最重的。非法营运行为的事实和性质决定其本身天然就不具备违法行为或危害后果轻微的特点，因此不符合《行政处罚法》第三十三条规定的适用条件。因此，根据法律法规和规章规定，应当给予申请人警告，3000元以上10000元以下罚款的行政处罚。
4.法律程序方面。被申请人执法人员在2024年11月22日对申请人进行检查和对车上乘客进行询问时，根据《行政处罚法》第四十二条第一款和第五十五条规定，由两名以上执法人员进行，并当场向申请人和乘客出示了执法证件，表明执法人员身份。根据现场调查情况，并报经负责人批准，被申请人于2024年11月22日办理立案。根据《行政处罚法》第五十六条“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”之规定，2024年11月22日经负责人批准后，执法人员对申请人所驾驶案涉车辆予以证据登记保存，并出具了《证据登记保存清单》（清单编号1008454）。2024年11月26日，此案经法制审核和负责人审批过程中，认为该案违法事实清楚、证据充分、依据适用准确、程序合法。但考虑申请人违法从事网约出租客运经营次数较少，并能主动注销滴滴出行网约车账号，具有较强的悔过意识，决定参照《连云港市交通运输行政处罚高频事项自由裁量基准（第一批，试行）》，拟对申请人减轻处罚，作出对其予以警告，处2000元罚款行政处罚决定。2024年11月27日，申请人至被申请人处接受处理并领回被登记保存车辆。被申请人依法向申请人直接送达了违法行为通知书（连交路执〔2024〕657号），对申请人告知了拟给予行政处罚的事实、理由、依据、种类和幅度，以及申请人依法享有的权利。申请人表示放弃陈述申辩权利，要求尽快处理。被申请人遂作出连交路执〔2024〕657号行政处罚决定，给予申请人警告、罚款贰仟元的行政处罚，并责令改正。同时告知了申请人履行处罚决定的方式以及申请人依法享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利。申请人于同日履行完毕。因此，连交路执〔2024〕657号行政处罚案件无论是从行政权力行使的程序流程还是对申请人实体和程序权利的保护上都符合法律规定。
5.裁量权行使方面。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款第二项规定：“违反本规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并按照以下规定分别予以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）未取得《网络预约出租汽车运输证》的，对当事人处以3000元以上10000元以下罚款”。参照《连云港市交通运输行政处罚高频事项自由裁量基准（第一批，试行）》第13项“违法从事网约车经营累计未满200单，或者注册时间低于30天的，予以警告，处2000元罚款”之规定，被申请人依法作出对申请人予以警告，罚款2000元行政处罚决定。申请人自述其经营单数较少，没有连续长期或多次从事违法营运行为等情形，被申请人在作出连交路执〔2024〕657号行政处罚决定时已充分考虑，并在裁量权基准适用中予以体现。另，申请人所述的首违不罚观点，一方面申请人从事了2次违法网约车运输行为，并不属于首违情形。另一方面，首违不罚适用的是轻微违法行为，而未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动不具备轻微违法行为属性。
综上所述，被申请人对申请人作出的连交路执〔2024〕657号行政处罚案件，处罚主体明确、事实清楚、证据充分、法律适用准确、程序合法且裁量权行使适当。对申请人请求撤销行政处罚的诉求，根据《行政复议法》第六十四条、《行政诉讼法》第七十条等相关规定，被申请人所作出的连交路执〔2024〕657号行政处罚决定不符合撤销法定情形，请复议机关依法维持。
被申请人提交的主要证据材料有：
1.《行政处罚决定书》及送达回证；
2.驾驶证、行驶证复印件；
3.送达信息确认书；
4.询问笔录；
5.证据登记保存清单；
6.解除证据登记保存决定书及送达回证；
7.违法行为通知书及送达回证；
8.陈述申辩笔录；
9.车辆照片、当事人手机短信界面照片；
10.江苏省交通运输综合行政执法管理系统信息截图5份；
11.执法检查现场情况音视频光盘；
12.立案登记表；
13.行政处罚（强制）有关事项审批表；
14.视听资料审核意见；
15.案件调查报告；
16.重大行政执法决定法制审核意见书；
17.结案报告；
18.工作人员执法证复印件。
经审理查明：2024年11月22日15时44分，申请人驾驶案涉车辆在江苏省连云港某学校附近，因涉嫌存在未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营服务的行为，接受被申请人执法人员执法检查。当日，经负责人批准，被申请人对案涉车辆予以先行登记保存7日，并制作《证据登记保存清单》，申请人拒绝签字。同日，被申请人对申请人涉嫌未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动的行为予以立案。2024年11月25日，被申请人对申请人进行调查询问并制作询问笔录。经调查查明，申请人于2024年7月10日通过滴滴车主平台注册成为滴滴出行网约车司机，案涉车辆未办理《网络预约出租汽车运输证》。2024年8月13日，通过滴滴出行/滴滴车主平台两次接收网络预约出租汽车订单，使用案涉车辆分别将乘客送到巨龙路某鸡鱼馆（建设路店）、海州区某汽车销售店；运输费用分别为8元、18.89元，收益归申请人所有。2024年11月26日，被申请人制作案件调查报告和对该案进行法制审核。2024年11月27日，被申请人制作《违法行为通知书》并直接送达申请人，告知拟对其作出行政处罚决定的内容、事实、理由、依据、减轻处罚的原因和提出陈述、申辩的权利。同日，被申请人制作陈述申辩笔录，申请人表示对处罚意见无异议，没有陈述申辩内容。2024年11月27日，被申请人作出连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》和《解除证据登记保存决定书》，并直接送达申请人。连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》主要内容为：2024年11月22日，被申请人执法人员在执法检查过程中发现申请人涉嫌未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动。经查，申请人于2024年7月10日通过滴滴车主平台注册成为滴滴出行网约车司机，案涉车辆未办理《网络预约出租汽车运输证》。经查询江苏省交通运输综合行政执法管理系统，2024年8月13日，申请人通过滴滴车主平台接单从事网约车经营累计2单，收益归申请人所有。申请人系两年之内第1次因未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动被查处。2024年11月27日，被申请人向当事人送达了连交《违法行为通知书》，申请人对处罚意见无异议，也没有陈述申辩内容，要求作出处理决定。经调查取证，认为申请人的行为违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十二条、第十三条的规定，依据第三十四条第一款第二项的规定，应当给予警告，3000元以上10000元以下罚款的行政处罚。申请人陈述申辩认为，该两次营运行为均系第三人驾驶案涉车辆从事网约车经营活动。被申请人认为，经申请人陈述，其明知第三人驾驶案涉车辆从事网约车经营活动，仍同意、放任该行为，并对两次营运全程监督，运输费用也均当归申请人所有，且申请人未能提供证据证明上述情形。所以，被申请人对申请人的陈述申辩不予认可。鉴于申请人在调查取证过程中，能配合行政机关查清违法事实，主动提供证据，参照《连云港市交通运输行政处罚高频事项自由裁量基准（第一批，试行）》，决定给予警告、罚款2000元的行政处罚，并责令改正。并告知申请人申请行政复议和行政诉讼的权利。
以上事实有申请人和被申请人提供的行政处罚决定书及送达回证、驾驶证、行驶证复印件、询问笔录、证据登记保存清单、解除证据登记保存决定书及送达回证、违法行为通知书及送达回证、陈述申辩笔录、车辆照片、当事人手机短信界面照片、江苏省交通运输综合行政执法管理系统信息截图5份、执法检查现场情况音视频光盘、立案登记表、行政处罚（强制）有关事项审批表、视听资料审核意见、案件调查报告、重大行政执法决定法制审核意见书、工作人员执法证复印件等证据证明。
本机关认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作。”《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四条第三款规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。”依据上述规定，被申请人作为连云港市交通运输主管部门，具有负责实施网约车管理的法定职责。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款第二项规定：“违反本规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并按照以下规定分别予以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）未取得《网络预约出租汽车运输证》的，对当事人处以3000元以上10000元以下罚款”。《连云港市交通运输行政处罚高频事项自由裁量基准（第一批，试行）》第13项规定：“违法从事网约车经营累计未满200单，或者注册时间低于30天的，予以警告，处2000元罚款。”本案中，申请人注册成为滴滴出行网约车司机，但案涉车辆未办理《网络预约出租汽车运输证》。之后申请人通过滴滴车主平台接单从事网约车经营累计2单，收益归申请人所有。申请人的行为属于未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动。依据上述《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款第二项之规定，本应对申请人作出给予警告、3000元以上10000元以下罚款的行政处罚，并责令改正。被申请人结合违法经营次数、申请人能配合行政机关查清违法事实、主动提供证据等因素，对申请人予以减轻处罚，作出给予警告、罚款2000元的行政处罚，并责令改正的决定，合法适当。
《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”本案中，申请人未取得《网络预约出租汽车运输证》，擅自从事网约车经营活动的行为发生于2024年8月13日，案涉行政处罚案件于2024年11月22日立案受理，被申请人于2024年11月27日对申请人作出案涉行政处罚决定。被申请人经过立案、调查、行政处罚告知、法制审核等程序后作出行政处罚决定，未超过行政处罚追责时效，保障了申请人的陈述申辩权，行政处罚决定书系在法定期限内作出，程序合法。
综上，被申请人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：
维持被申请人连云港市交通运输局作出的连交路执〔2024〕657号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本决定，可在收到本决定书15日内向连云港市赣榆区人民法院提起行政诉讼。
2025年1月22日
