某公司不服连云港市生态环境局作出行政处罚案撤销行政复议决定书
连云港市人民政府
行政复议决定书
〔2021〕连行复第168号
申请人：某公司。
被申请人：连云港市生态环境局。
申请人某公司对被申请人连云港市生态环境局于2021年11月29日作出连海环行罚字〔2021〕46号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定）的行政行为不服，于2021年12月8日向本机关申请行政复议，本机关于同日依法予以受理。因案情复杂，于2022年2月7日决定延期30日作出决定。于2022年3月7日，因新冠疫情影响，案件审限相应顺延25日。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2021年11月29日作出的行政处罚决定。
申请人称：被申请人作出的行政处罚决定认定事实和适用法律错误，程序严重违法。
一、基本事实经过。2021年8月20日，被申请人到申请人经营现场检查发现，申请人仓库中一敞口式直径约1.2米塑料桶内存放0.079立方米废酸液。三日后，被申请人向申请人下达连海环责改字〔2021〕29号《责令改正违法行为决定书》，该决定书认定申请人违法事实是：“当事人废铅酸电瓶破损仓库存放废酸时，废气污染治理设施未运行”，违反《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第二十条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十八条第一款和《大气污染防治法》第九十九条第（三）项的规定，责令申请人限期整改，拒绝整改的将依据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十九条第一款的规定给予行政处罚。
申请人接到被申请人上述责令改正违法决定书后于8月
31日向被申请人书面报告了整改情况，并就相关事实作出说明，要求被申请人到申请人现场检查复核整改情况。但是，被申请人没有到现场检查复核整改情况。在被申请人没有复核检查申请人整改的情况下，同年11月11日下午5时许，被申请人向申请人下达行政处罚事先（听证）告知书。该告知书增加一项申请人违法事实，即突发环境事件应急预案过期（责令改正决定书没有载明此项内容），并将责令改正违法行为决定书认定的“废气污染治理设施未运行”违法事实变更为“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”。处罚依据由《大气污染防治法》变更为《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第八十二条第二款的规定，并注明申请人有权在法定时间5个工作日内向被申请人提出听证要求，同时留下接收听证申请书的被申请人部门电话（0518-855250XX）。11月18日下午，申请人委托代理人张某到被申请人递交听证申请书，但是该部门无人，代理人张某四次拨打被申请人预留的电话均无人接听。次日，代理人张某将听证申请书送给被申请人并签收。被申请人以签收的时间是11月19日，已超过5个工作日为由，拒绝举行听证。
2021年11月23日，被申请人突然作出责令改正撤销决定书，撤销了8月23日被申请人作出的责令改正违法行为决定书，该撤销决定书没有注明撤销的原因及被申请人是否有后续的行政行为。在被申请人已经作出撤销责令改正违法行为决定书后，同年11月29日被申请人作出行政处罚决定。该行政处罚决定认定申请人违法事实，一是“现场检查时废气治理设施未运行”，二是突发环境事件应急预案过期。但是，被申请人认定“现场检查时废气治理设施未运行”的违法行为违反的是《固体废物污染环境防治法》第81条第2款“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”，简直就是张冠李戴。
二、办案程序严重违法。一是被申请人拒绝依法到现场复核整改情况。8月23日被申请人作出的责令改正违法行为决定书明确要求申请人对违法行为限期整改并对改正情况进行复核检查，8月31日申请人将整改情况暨相关事项书面报告给被申请人，并要求被申请人到现场检查复核，这是法律的规定，但是被申请人拒绝对整改情况检查复核。二是以“超期”为由拒绝举行听证。11月11日下午5时许，被申请人向申请人下达行政处罚事先（听证）告知书，告知5个工作日内可以申请听证并预留接收申请书的部门电话，11月18日（期间有两个法定休息日）下午，在法定时间内申请人将申请书送给被申请人，因办公室无人造成无法接收。次日，申请人将听证申请书送给被申请人（已签收）。超期一天是被申请人的责任，被申请人以超期为由拒绝举行听证是违法的。三是被申请人作出责令改正撤销决定书，撤销了8月23日作出的责令改正违法行为决定书。撤销决定书没有注明撤销的原因以及法律补救的后续决定。因此，既然撤销责令改正违法行为决定书，从法律层面上就是确认申请人没有违法事实。被申请人作出的行政处罚决定是违法的。被申请人作出的行政处罚法律依据是《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（六）项暨第二款“违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款……”。依据该条规定，责令改正是处罚的前置条件。被申请人已经作出撤销责令改正决定书了，而且也没有重新要求申请人再次改正，因此，被申请人依据该条款对申请人作出处罚，不仅程序违法，而且适用法律明显错误。
三、行政处罚决定认定的违法事实存在严重的错误，适用法律明显不当。一是8月23日被申请人作出的责令改正违法行为决定书，认定申请人违法行为是“废气污染治理设施未运行”，违反的是《大气污染防治法》第20条第2款排放的规定，而11月11日被申请人作出的听证告知书认定的申请人违法事实是“废气污染治理设施未运行”违反的却是《固体废物污染环境防治法》第八十一条第二款“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”贮存的规定。污染排放和违法贮存危险品是两个违法事实，被申请人将两个“违法事实混淆一起”作出行政处罚违反法律规定。二是行政处罚决定认定申请人违反规定贮存危险物品的事实存在严重错误。申请人持有合法的《危险废物经营许可证》，并且许可证经营的范围就包括贮存0.079立方米废铅酸的仓库，这个仓库依法是可以贮存危险物品的。因此，被申请人对申请人作出的行政处罚没有事实依据。三是行政处罚决定认定贮存0.079立方米废铅酸属于估计行为，没有法定测量就确认。四是行政处罚决定认定贮存废铅酸仓库是破损得没有事实依据。仓库完整符合贮存规定，根本不存在破损现象。五是行政处罚决定认定0.079立方米废铅酸持续存放3天没有事实依据，系被申请人杜撰的。
综上所述，申请依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。
申请人提交的主要证据材料有：
1.责令改正违法行为决定书；
2.责令改正撤销决定书；
3.行政处罚决定；
4.某公司营业执照；
5.危险废物经营许可证；
6.行政处罚事先（听证）告知书；
7.申请人拨打电话截图；
8.回执单图片；
9.证词、整改书。
被申请人称：一、行政行为主体合法。《行政处罚法》第十七条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”；《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条、《突发环境事件应急管理办法》第三十八条分别规定“生态环境主管部门”、“县级以上环境保护主管部门”具有行政处罚权。故我局办理某公司环境违法案件，主体合法。
二、认定事实清楚，程序合法。我局于2021年8月20日、8月23日对申请人进行调查，发现该公司实施了以下环境违法行为：现场检查发现申请人废铅酸电瓶破损仓库存放一装有废酸液的敞口式塑料桶，塑料桶直径约1.2米，桶内液体约0.079立方米，项目环评报告书及批复意见要求运营过程中废气经微负压抽排气系统、碱液喷淋塔等装置处理达标后，通过不低于15m高排气筒排放。现场检查时该设施未运行；申请人提供的突发环境事件应急预案已过期（2021年4月到期），新的突发环境事件应急预案没有按照规定进行备案。我局于2021年8月25日向申请人直接送达了责令改正违法行为决定书，因法条适用有误，我局于2021年11月11日予以撤销，并在行政处罚决定中重新作出责改决定。2021年11月11日，我局向申请人直接送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其有权进行陈述、申辩和要求听证。
申请人分别于2021年11月22日、11月23日向我局递交陈述申辩书。经研究，我局决定对申请人申辩内容不予采纳，并于2021年12月29日作出行政处罚决定，决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。
三、适用法律正确，裁量适当。《固体废物污染环境防治法》第八十一条第二款规定：“贮存危险废物应当采取符合国家环境保护标准的防护措施。禁止将危险废物混入非危险废物中贮存”。《突发环境事件应急管理办法》第六条第一款第（四）项规定：“企业事业单位应当按照相关法律法规和标准规范的要求，履行下列义务：（四）制定突发环境事件应急预案并备案、演练。”我局根据《行政处罚法》及《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第六项及第二款、《突发环境事件应急管理办法》第三十八条第（三）项的相关规定，按照《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》作出处罚决定，适用法律正确，裁量适当。
四、对申请人提出的相关问题的回应。
（一）关于申请人申请听证情况的说明。申请人于2021年11月19日向我局提交听证申请，根据《行政处罚法》第六十四条第（一）项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出”之规定，因超过法定期限（5个工作日），我局未予受理。但我局仍于2021年11月27日组织市执法局、法规处、海州生态环境局听取申请人提出的异议，并当场作出解释说明。
申请人委托代理人张某的授权委托书是2021年11月26日递交我局的，张某在11月18日17时27分至当天17时32分之间短时间内拨打四次我局预留固定电话，此时其并无代理权限，也不能认定其电话是否实际拨打出去或拨打的时间长短，更无法认定其系代理某公司递交听证申请。且申请人的法定代表人刘某有我局相关工作人员手机号及微信号，但其均未联系我局工作人员，也未在法定时限内到我局提出申请。
（二）关于申请人认为我局存在程序违法的问题。1.申请人是否对其违法行为及时整改并不影响其违法行为已经成立的事实，我局是否对其整改情况进行核实也不是处罚的
前置条件。2.责令限期改正不属于行政处罚，而是过程性行为，是要求违法行为人通过作为或不作为的方式停止或纠正违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，本身不具有惩戒性或侵益性。我局在下达《责令改正违法行为决定书》后，经审查认为适用法律条款有误，遂撤销该决定，并在行政处罚决定中重新作出责令改正决定，程序合法。
（三）关于申请人认为我局作出的行政处罚决定认定的违法事实存在严重错误、适用法律明显错误的问题。我局执法人员现场检查发现，申请人破损电池存放仓库存放一装有废酸液的敞口式塑料桶，塑料桶直径约1.2米，桶内液体约0.079立方米。该项目环评报告书及批复意见要求运营过程中废气经微负压抽排气系统、碱液喷淋塔等装置处理达标后，通过不低于15m高排气筒排放。现场检查时该项目废气治理设施未运行，涉嫌违反《大气污染防治法》第九十九条之规定，后经法制审核，认为构成该违法行为应存在排放废气的行为。当事人贮存的废酸液属于危险废物，《危险废物贮存污染控制标准（GB18597-2001）》6.2.2规定“必须有泄漏液体收集装置气体导出口及气体净化装置”。我局依据《固体废物污染环境防治法》第八十一条第二款规定予以处理，适用法律正确。
综上，请求复议机关维持行政处罚决定。
被申请人提交的主要证据材料有：
1.行政处罚决定及送达回证；
2.现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录各一份；
3.现场检查取证照片9张、现场影像资料光盘三张；
4.环境影响报告批复、环保验收意见函、建设项目环境影响报告表、危险废物贮存污染控制标准、专家咨询意见；
5.某公司营业执照、危险废物经营许可证、授权委托书；
6.行政法律文书送达地址确认书、执法证复印件、移动执法系统截图；
7.责令改正违法行为决定书及送达回证；
8.责令改正撤销决定书及送达回证；
9.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证；
10.行政处罚申辩陈述申请书、申辩陈述书；
11.立案审批表、行政处罚案件调查报告、裁量说明、法制审核送审单、法制审核意见表、案件处理内部审批表；
12.案件集体讨论会议记录六次、负责人集体讨论记录两份。
经审理查明：2021年8月20日，被申请人至申请人某公司所在地海州区新浦工业园东海路XX号进行检查，现场检查时申请人正在生产，废铅酸电瓶破损仓库有一圆形塑料桶，直径1.2米，该塑料桶无盖呈敞开状，内有蓄电池液体液面高度约7厘米，液体约0.079立方米，执法人员现场使用试纸对该液体进行测试呈酸性，该仓库配套建设了一套微负压抽排风+碱喷淋塔吸收硫酸雾废气治理设施，现场检查时该废气治理设施未运行。废气治理设施台账只记录到2021年6月份。经现场调阅相关资料，申请人突发环境应急预案于2018年4月在原海州区环保局备案，现该应急预案已过期，申请人现场未提供突发环境事件应急预案及应急演练相关材料，未提供“收集废铅酸蓄电池（HW49）”项目环保三同时验收意见。被申请人制作现场检查（勘察）笔录、拍摄取证照片，申请人法定代表人刘某签字确认。2021年8月23日，被申请人对申请人进行调查询问并制作笔录，刘某确认8月20日被申请人检查时废铅酸电瓶破损仓库有一个圆形塑料桶，桶里装了两三天前从破损电瓶中倒出来的废酸液十几公斤，废气治理设施未开启，同时申请人突发环境应急预案到2021年4月到期。2021年8月23日，被申请人下达《责令改正违法行为决定书》并于8月25日直接送达，责令申请人立即改正废铅酸电瓶破损仓库存放废酸时，废气污染治理设施未运行的违法行为。
2021年8月24日，被申请人制作《行政处罚案件调查报告》和《行政处罚案件裁量说明》。同日，被申请人制作《法制审核意见表（初次法审）》。8月25日，被申请人制作《案件处理内部审批表》。8月31日，被申请人海州生态环境局邀请两名专家对某公司涉嫌违反大气污染防治管理制度进行技术咨询，两名专家出具专家咨询意见。同日，申请人向被申请人提交“整改书”，称已对被申请人下达《责令改正违法行为决定书》提出的问题整改完毕，请被申请人复查，后被申请人未进行复查。8月25日—10月20日，海州生态环境局和被申请人分别召开两次案件集体讨论会并制作笔录，最终认为申请人构成“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”的违法行为，应适用《固体废物污染环境防治法》的相关法条。11月5日，被申请人召开负责人集体讨论会并制作笔录，拟决定对申请人作出行政处罚决定。11月11日，被申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》并直接送达申请人，告知申请人存在的违法事实、拟作出罚款的数额、罚款依据以及申请人有陈述、申辩和要求听证的权利。11月18日，申请人委托公司员工张某于17：27—17：32共四次拨打被申请人在《行政处罚事先（听证）告知书》中预留的电话（0518—855250XX），均无人接听。11月19日，申请人向被申请人提交听证申请，被申请人以提出听证申请超过法定期限（5个工作日）为由，不予听证。11月22日，申请人提出陈述申辩，11月23日又补充提交陈述申辩书。11月23日，被申请人作出《责令改正撤销决定书》并邮寄送达。11月23日、24日，海州生态环境局、被申请人分别召开案件集体讨论会并制作笔录，决定不采纳申请人的陈述申辩意见。11月29日被申请人再次召开负责人集体讨论会并制作笔录，同意原拟定处罚意见。
2021年11月29日，被申请人作出行政处罚决定并邮寄送达申请人，认定申请人1.未按照国家环境保护标准贮存危险废物。废铅酸电瓶破损仓库存放有废酸液体约0.079立方米。该项目环评报告书及批复意见要求运营过程中废气经微负压抽排气系统、碱液喷淋塔等装置处理达标后，通过不低于15米高排气筒排放，现场检查时废气治理设施未运行。2.未按照规定将突发环境事件应急预案备案。当事人提供的突发环境事件应急预案已过期（2021年4月到期），新的突发环境事件应急预案没有按照规定进行备案。申请人的上述行为违反了《固体废物污染环境防治法》第八十一条第二款、《突发环境事件应急管理办法》第六条第一款第（四）项的规定，依据《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（六）项及第二款、《突发环境事件应急管理办法》第三十八条第（三）项，《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》的规定，对未按照国家环境保护标准贮存危险废物的违法行为处以罚款10万元；对未按照规定将突发环境事件应急预案备案的违法行为处以罚款1.1万元。于12月1日行政处罚决定送达申请人。
上述事实有被申请人、申请人提供的相关证据材料予以证实。
本机关认为：《固体废物污染环境防治法》第九条第二款规定：“地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理”。《突发环境事件应急管理办法》第四条第二款规定：“县级以上环境保护主管部门应当在本级人民政府的统一领导下，对突发环境事件应急管理日常工作实施监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。依据上述规定，被申请人具有对我市环境保护方面违法行为进行查处的法定职权。
《行政处罚法》第二十八条第一款规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。但是如果不存在需要改正的违法行为，或者在作出行政处罚决定前当事人已经整改到位的，生态环境部门在作出行政处罚决定书中仍然责令当事人限期改正违法行为的，则属于机械执法，客观上也无法执行。本案中，被申请人已经撤销责令改正的决定书后，在未进行复查的情况下在行政处罚决定中再次责令当事人改正，明显不当。《行政处罚法》第六十四条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日（工作日）内提出。本案中，被申请人于11月11日（星期四）告知申请人有要求听证的权利，申请人于11月18日（星期四）工作时间多次拨打被申请人预留的电话，但无人接听。11月19日被申请人收到申请人提交书面听证申请，但以超期为由，不予听证。本机关认为结合案件的实际情况，不应认定申请人超过了要求听证的申请时间。被申请人应当充分保障申请人要求听证的权利组织听证，但却未组织听证。被申请人虽听取当事人的陈述申辩意见但并不能取代听证程序，违反法定程序。《行政处罚法》第五十八条规定，对疑难复杂案件作出决定前应当由法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。本案中，被申请人因案件集体讨论后有了重大变动，应重新进行法制审核，但未重新法制审核，程序违法。
综上，被申请人作出的行政处罚决定违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，本机关决定如下：
一、撤销被申请人作出的连海环行罚字〔2021〕46号《行政处罚决定书》；
二、责令被申请人在法定期限内重新作出处理。
申请人如不服本决定，可在自接到本决定之日起十五日内，向灌南县人民法院提起诉讼。
2022年4月1日
