某公司不服被申请人连云港市生态环境局作出行政处罚一案行政复议维持决定书
连云港市人民政府
行政复议决定书
〔2022〕连行复第11号
申请人：某公司。
被申请人：连云港市生态环境局。
申请人某公司不服被申请人连云港市生态环境局于2021年11月30日作出连环行罚字〔2021〕46《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定）的行政行为，于2022年1月18日向本机关申请行政复议。本机关于当日依法予以受理，因新冠疫情影响，案件审限相应顺延30日。本机关于2022年4月14日召开听证会进行审理，因申请人申请调解，被申请人同意进行调解，本机关于2022年4月14日中止审理。因调解不成，本机关于2022年8月8日恢复审理。现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2021年11月30日作出的行政处罚决定。
申请人称：一、申请人为国有控股企业，在烟气排放口按照相关标准及规范要求安装了污染物在线监控系统，并与环保部门监管平台联网，实现污染物排放不间断的取样、监测以及数据上传工作。虽然申请人建厂较早已 18年，且由燃煤电厂改造为生物质发电、供热企业，虽设备陈旧，但在三废处理设备和人员投入上尽己所能，排放的三废符合甚至是远低于地方（国家）标准。2018 年至 2021 年连续四年对设备进行提效改造，确保各项污染物达标排放。目前已与赣榆经济开发区达成一致，异地迁建已提上日程，随着新项目的建成，将彻底扭转局面。
二、申请人厂内破碎承包给某秸秆加工专业合作社，并与其签订承包合同和安健环协议。在合同和协议中明确约定：承包方必须遵守国家环保法规，按照 ISO14001 的标准和要求，在粉碎加工过程中做好扬尘外溢防范措施。某秸秆加工专业合作社于2021年3月、2021 年5月相继购置的两台新破碎机，虽然放置在料库厂房内，但破碎机本身未安装除尘设施即开始作业，属违反合同和安健环协议的行为，其应当承担全部责任。被申请人检查发现的问题，申请人认识到管理上存在不足，恳请被申请人给予改正的机会。
三、2021年8月24日，被申请人检查发现申请人原料库内设置的3台破碎机，其中2台无粉尘收集处理设施。申请人立即和某秸秆加工专业合作社连天加夜对 2台破碎机安装粉尘收集处理设施，于 2021年8月30日完成，并投入使用。申请人整改态度积极认真，某秸秆加工专业合作社整改及时到位。目前已完成对3#破碎机的拆除工作，只保留1、2#两台破碎机在东料场破碎厂房内，并对两台破碎机出口输送带全密封改造，控制扬尘。同时对东料场破碎厂房密封改造，并增加进、出口处喷淋设施和防尘网，有效抑制扬尘的产生。
四、2021年11月9日，申请人收到被申请人《责令改正违法行为决定书》（连环执责改字〔2021〕19 号），20 日内应当重新取得排污许可证。2021 年11月 10日，申请人委托某环保科技有限公司对排污许可变更申报及编制环境影响变动分析报告，按期完成整改。
五、申请人自 2005 年建成投产，于 2009年10月由燃煤热电成功转型为全燃生物质发电供热。申请人对环保实施不断进行升级改造，累计投入资金已达四千万元。申请人自建厂至今，全力为开发区经济发展提供稳定的热源保障，热用户发展已达三十余家，公司在职职工近三百余人。目前在企业已亏两千余万元、九千五百余万元的国家补贴未到位，通过向银行借款的方式勉强维持经营，如被行政处罚将导致环保信用降级，从而造成贷款无法与银行进行续贷，且依据财税〔2015〕78 号文件规定：“如受到环保部门单次 1万元以上罚款的，自处罚决定下达的次月起 36个月内，不得享受综合利用增值税即征即退政策”，申请人将面临无法正常运营、停产关门的境地。近 300 多名职工将无以维持生计，供热中断，企业倒闭。而开发区三十余家热用户企业近万名职工也将面临停产、失业，将会造成社会的不稳定。依据国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发 〔2018〕104 号）、江苏省委省政府《关于促进民营经济高质量发展的意见》（苏发〔2019〕3 号）的等相关规定的法治精神，对于申请人此次问题不予行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条亦规定违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。《环境行政处罚办法》 第七条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。
综上所述，被申请人作出责令申请人立即改正违法行为，并罚款 28.8 万元的行政处罚，既没有考虑申请人的客观情况，也没有适用前述法律规定和法治精神。请支持复议请求。
申请人提出以下证据材料：
1. 连环行罚字〔2021〕46《行政处罚决定书》；
2.2021年度生物质粉碎加工承包合同、合同审批流程；
3. 2021年度生物质粉碎加工承包合同补充协议、合同审批流程。
被申请人称：一、行政行为主体合法。《排污许可管理条例》第三十三条第（四）项规定：“违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭…（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物。”被申请人办理申请人环境违法案件，主体合法。
二、认定事实清楚，程序合法。被申请人于2021年8月24日、9月1日、10月19日对申请人进行调查。经调查，2021年1月到7月，申请人委托某秸秆加工专业合作社使用3台破碎机在申请人东料场破碎厂房及3#原料库内破碎加工申请人采购的长树皮、松树皮、木块、木板、树枝、长芦苇等生物质燃料59888.02吨（在破碎机未安装废气收集处理设施的情况下破碎了37789.122吨；在1台破碎机安装使用了废气收集处理设施的情况下破碎了22098.898吨）。申请人1#、2#、3#原料库和东料场破碎厂房积尘明显、库体破损，东料场破碎厂房处于半敞开式状态，未采取封闭及喷淋等抑尘措施，破碎工序产生的颗粒物无组织排放未能得到有效收集处理。申请人已取得的排污许可证未许可颗粒物无组织排放量限值。申请人委托某秸秆加工专业合作社在厂区内进行生物质燃料破碎加工，颗粒物无组织排放量增加，符合《排污许可管理条例》规定的应当重新申请取得排污许可证的情形，但申请人并未重新申请取得排污许可证。针对申请人上述违法行为，被申请人于2021年11月9日送达《责令改正违法行为决定书》（连环执责改字〔2021〕19号）；2021年11月10日送达《行政处罚事先（听证）告知书》（连环行罚告字〔2021〕46号），告知其违法的事实、拟对其处罚的种类、依据以及申请人享有的陈述申辩、听证的权利，申请人于2021年11月12日向被申请人提出陈述申辩。被申请人对申请人提出的陈述申辩理由进行复核，并于2021年11月24日召开案件集体讨论会进行集体讨论。经复核、集体讨论，被申请人决定对申请人陈述申辩内容不予支持。2021年12月1日，被申请人送达《行政处罚决定书》（连环行罚字〔2021〕46号）。
三、适用法律正确，裁量适当。《排污许可管理条例》第十五条第（三）项规定：“在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：（三）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。”申请人委托某秸秆加工专业合作社在厂区内进行生物质燃料破碎加工，颗粒物无组织排放量增加，符合《排污许可管理条例》规定的应当重新申请取得排污许可证的情形，但申请人并未重新申请取得排污许可证，已构成“依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物”的环境违法行为。被申请人调查申请人违法行为后，根据《排污许可管理条例》第三十三条第四项“排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：...（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物。”以及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》（苏环规〔2020〕1号）的规定作出处罚决定，适用法律正确，裁量适当。
四、关于其他申请内容的答复。（一）关于申请人提出的“烟气排放口安装了污染物在线监控系统，实现污染物排放不间断取样、监测以及数据上传工作”的事项。安装污染源自动在线监测装置，保证污染物达标排放是申请人守法的体现，而不应成为其不遵守法律、违法不予处罚的理由，且异地迁建与本案违法事实没有关联，故对该项意见不予认可。（二）关于申请人提出的“将生物质燃料破碎业务承包给某秸秆加工专业合作社，已签订承包合同和安健环协议，其应当承担全部责任”的事项。申请人经批准的“秸秆直燃锅炉技改项目环境影响报告书”“1#、2#锅炉全燃生物质燃料改造工程项目环境影响报告书”均要求在无组织粉尘防治方面，只购买已经破碎、打包好的生物质燃料，厂内无生物质燃料破碎环节，但申请人采购未经破碎的生物质燃料进厂，委托某秸秆加工专业合作社在申请人厂内进行破碎加工，造成申请人厂区颗粒物无组织排放量增加，而申请人是破碎加工行为的组织者、最终受益人，属于《排污许可管理条例》第十五条第三项规定的应当重新申请取得排污许可证的情形，申请人是此次环境违法行为的责任主体。至于申请人与某秸秆加工专业合作社签订的承包合同和安健环协议，属于二者之间的民事关系，不影响生态环境部门对违法责任主体的认定，故对该项意见不予认可。（三）关于申请人提出的“已拆除3#破碎机，对1#和2#破碎机出口输送带全密封改造，同时对破碎厂房进行密封改造，增加喷淋、防尘网，抑制扬尘”的事项。申请人拆除3#破碎机、对1#和2#破碎机出口输送带全密封改造，对破碎厂房进行密封改造，增加喷淋、防尘网，属于申请人对存在的环境违法行为进行整改的内容，是申请人守法的体现，并不影响违法行为的认定以及行政处罚决定的作出。（四）关于申请人提出的“已按《责令改正违法行为决定书》要求，实施整改”的事项。属于申请人对存在的环境违法行为进行整改的内容，是申请人守法的体现，并不影响违法行为的认定以及行政处罚决定地做出。（五）关于申请人提出的“企业经营困难，如受到环保处罚，将面临停产关门，将会造成社会的不稳定”的事项。严格遵守生态环境法律法规，依法承担环境保护主体责任是排污单位的法定义务，生产经营困难等并不影响违法行为的认定以及行政处罚决定的作出。
综上，请求复议机关维持原行政行为。
被申请人提供以下证据材料：
1.行政处罚决定书、行政处罚告知书、送达回执；
2.环境违法行为责令改正决定书、送达回证；
3.现场检查笔录、询问笔录；
4.现场取证照片及视频；
5. 2021年度生物质粉碎加工承包合同；
6.环境影响报告书（报批稿）；
7.排污许可证（副本）；
8.申请人的陈述、申辩材料；
9.排污许可变更申报、环境影响变动分析合同书；
10.案件集体讨论笔录（2021年11月29日）；
11.立案审批表、法制初次审核、法制二次审核意见表；
12.申请人营业执照，方某身份证复印件及授权委托书；
13.某秸秆加工专业合作社营业执照，法定代表人吴某身份证复印件；
14.行政法律文书送达地址确认书；
15.执法人员执法证复印件。
经审理查明：申请人某公司于2004年3月4日成立，经营范围为生产电力等。申请人的“秸秆直燃锅炉技改项目环境影响报告书”“1#、2#锅炉全燃生物质燃料改造工程项目环境影响报告书”分别于2007年4月、2009年11月经原江苏省环保厅批复，上述项目的环境影响报告书要求“在无组织粉尘防治方面，项目所使用的生物质燃料由中间商收购、破碎、打包并采用密闭包装运送至厂内连同包装堆放，过程中产生的粉尘量很小，只购买已经破碎、打包好的生物质燃料，厂内无生物质燃料破碎环节”。2020年11月10日，申请人取得被申请人核发的排污许可证（证书编号：9132070075897794XG001P），排污许可证管理类别为重点管理，排污许可证许可该公司颗粒物年排放量限值为 37.6 吨（为锅炉废气排放口有组织排放），未许可颗粒物无组织排放量限值。2021年1月6日，申请人与某秸秆加工专业合作社签订《2021年度生物质粉碎加工承包合同》，合同约定由某秸秆加工专业合作社承包麦草、稻草、树枝、棉花、秸秆等粉碎加工等内容，合同期限为2021年1月1日至2021年12月31日。
2021年8月24日，被申请人到申请人公司现场检查，制作现场检查（勘察）笔录并拍摄取证照片，申请人现场负责人方某签字确认；2021年9月1日，被申请人到申请人现场拍摄取证照片，对方某和某秸秆加工专业合作社法定代表人吴某分别制作调查询问笔录。被申请人经现场检查发现：申请人自2013年起收购长树皮、松树皮、木块、木板、树枝、长芦苇等生物质燃料，运输进厂后，委托某秸秆加工专业合作社在该公司厂内对申请人购买的长树皮、松树皮、木块等生物质燃料进行破碎加工。申请人厂区内共建有3台破碎机，2021 年1月到7月，申请人共委托某秸秆加工专业合作社在其厂区内破碎加工生物质燃料共计 59888.02吨。申请人采购未经破碎的生物质燃料并在厂内进行破碎，与原项目环评中要求直接采购破碎好的生物质燃料并密闭包装进厂不一致，产生的颗粒物无组织排放量增加，属于《排污许可管理条例》规定的应当重新申请取得排污许可证情形。2021年9月1日，被申请人制作立案审批表，决定对申请人涉嫌违反环境保护许可证管理制度的行为立案调查。
2021年10月19日，被申请人到申请人现场拍摄取证照片，某秸秆加工专业合作社法定代表人吴某签字确认；被申请人对吴某制作调查询问笔录。同日，被申请人决定将本案提交法制审核并制作法制审核意见表，经初审，一致同意对申请人进行处罚。2021年10月20日，被申请人将本案提交案审会并制作会议笔录。
2021年11月8日，被申请人作出《责令改正违法行为决定书》（连环责改字〔2021〕19号），并于当日邮寄送达申请人，责令申请人改正违法行为。同日，被申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》（连环行罚告字〔2021〕46号），告知申请人存在的违法事实、拟作出罚款的数额、罚款依据以及申请人有陈述、申辩和要求听证的权利，并于当日邮寄送达申请人。申请人于2021年11月12日提出陈述、申辩，未要求听证。2021年11月18日，被申请人决定将本案二次提交法制审核并制作法制审核意见表，经审核，对申请人提出的陈述申辩意见不予采纳，维持原拟定的行政处罚。2021年11月24日，被申请人将本案再次提交案审会并制作会议笔录。2021年11月29日，被申请人组织案件集体讨论会并制作笔录。
2021年11月30日，被申请人作出行政处罚决定，认定申请人在已取得的排污许可证未许可颗粒物无组织排放年许可排放量限值的情况下，委托某秸秆加工专业合作社在其厂区内进行生物质燃料破碎加工，颗粒物无组织排放量增加，符合《排污许可管理条例》规定的应当重新申请取得排污许可证的情形，但申请人未重新申请取得排污许可证，上述行为违反了《排污许可管理条例》第十五条第三项之规定，构成“依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物”的环境违法行为。依据《排污许可管理条例》第三十三条第四项及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》（苏环管〔2020〕1号）之规定，决定对申请人处以罚款人民币贰拾捌万捌仟元整（28.8万元整）的行政处罚。裁量情况：裁量起点Y=20万元/100万元×100%=20%，裁量百分值累计之和=违法行为的环境影响程度：中（6%）+违法行为持续时间：3个月以上不足六个月（5%）+建设项目地点在生态保护红线区域外（0%）+环境违法次数（两年内，含本次）：1次（0%）+对周边居民、单位造成不良影响（1年内）：无（0%）=11%。罚款金额=【Y（20%）+裁量百分值累计之和（11%）×（1-Y（20%））】×法定最高罚款数额（100万元）=28.8万元。
以上事实有被申请人、申请人提供的证据材料以及本机关制作的听证笔录予以证实。
本机关认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。依据上述规定，被申请人具有对我市环境违法行为进行查处的法定职权。
《排污许可管理条例》（2021年3月1日起施行）第十五条第（三）项规定：“在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：（三）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。”第三十三条第（四）项规定：“排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物”。本案中，被申请人经调查发现，申请人在已取得的排污许可证未许可颗粒物无组织排放年许可排放量限值的情况下，委托某秸秆加工专业合作社在其厂区内进行生物质燃料破碎加工，导致颗粒物无组织排放量增加，构成“依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物”的环境违法行为，违反了上述法律规定。因此被申请人依据《排污许可管理条例》第三十三条第（四）项之规定以及《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》的裁量标准，对申请人作出给予罚款人民币贰拾捌万捌仟元整（28.8万元整）的行政处罚决定。被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。
对于申请人提出的其将生物质燃料破碎业务承包给了某秸秆加工专业合作社，并签订了承包合同和安健环协议，其不应承担责任的观点。因申请人经批准的环境影响报告书要求申请人在无组织粉尘防治方面只购买已经破碎、打包好的生物质燃料，厂内无生物质燃料破碎环节。但申请人却采购未经破碎的生物质燃料进厂，又委托他人在申请人厂内进行破碎加工，造成申请人厂区颗粒物无组织排放量增加，申请人应当重新申请而未重新申请取得排污许可证，被申请人将申请人列为环境违法行为主体并无不当。对于申请人的上述观点，本机关不予认可。
被申请人依法经过现场检查、调查、立案、法制审核、责令改正、行政处罚事先（听证）告知、集体讨论、复核等程序后，作出涉案行政处罚决定，并且在法律规定的期限内送达申请人，程序合法。
综上，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的连环行罚字〔2021〕46《行政处罚决定书》。
申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向灌南县人民法院提起诉讼。
2022年8月8日
